杭旅政法〔2017〕122号

   2017年，在市委、市政府的正确领导下，在市法制办的直接指导下，我委深入学习贯彻党的十九大精神，以及习近平总书记在浙江调研和G20峰会期间的指示精神，全面落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》、“杭法十条”、“四张清单一张网”等重要内容，牢固树立依法治旅、依法兴旅理念，不断规范行政执法，强化监督管理，提高依法行政效能，扎实推进法治政府建设各项工作。 
    一、推进新《条例》宣贯 
   《杭州市旅游条例》已于2017年1月1日正式施行。为增强公众对《条例》的知晓程度，形成全社会了解、重视和参与旅游法制工作的新局面，全面铺开《条例》“落地”工作： 
   1、借力新媒体强势宣贯。今年1月，我委联合杭州电视台综合频道《我们圆桌会》专门制作播出了一期《新规来了，如何推进旅游国际化》节目，详细分析新条例对旅游国际化的定位及促进作用。其他省市相关媒体也大量跟踪报道了《条例》修订过程和亮点内容；288563.com、新华网等各大网站媒体相继刊登条例全文、亮点及解析；“杭州发布”、“杭州旅游”等微信公众号也陆续推送《条例》解读内容，加大宣传覆盖面。 
   2、在全国性会议上交流推广。3月8、9日全国旅游政策法规培训会议在江西上饶市举行，我委受国家旅游局邀请，作为唯一的城市代表，就《条例》修订情况作专题经验交流。国家旅游局领导、与会代表对新《条例》给予高度评价，并在全国推广杭州经验。 
   3、研究出台宣贯意见。将学习宣传和贯彻《条例》纳入年度工作重点，列入委党委重要议事日程，并专门研究下发《关于认真宣传贯彻落实<杭州市旅游条例>的通知》（杭旅政法〔2017〕17号），要求全市旅游行业认真学习、深刻领会、准确把握新《条例》的立法精神和重点内容。各区县（市）旅游主管部门高度重视《通知》要求，根据各地旅游发展情况制定宣贯工作方案，强化组织领导，保障人员经费，落实责任到位。 
   4、市、区县两级联动宣贯。我委以“百千万”联村走企访户活动为契机，领导干部深入农家乐、民宿点等旅游者聚集地区开展宣贯工作；市质监所组织各旅游协会、一日游旅行社、质监网络网格组长等开展《条例》专题培训6场；江干区旅游局借助全区各类节庆日活动，如每月文明宣传日、钱塘江文化节活动等，邀请旅游企业代表、旅游院校学生现场发放《条例》读本参与宣传；淳安县旅委将《条例》的主要内容在千岛湖中心湖区旅游码头的宣传栏电子屏进行大篇幅长期滚动报道。截至目前，印制《条例》单行本等宣传资料5000余册，发放1500余册至各景区旅游咨询点、社会资源国际访问点等宣传服务阵地。同时，市旅委、市质监所联合下城区经和旅游局、上城区旅游局开展专项整治行动，引导旅行社企业对照《条例》，从旅游广告、门市部管理、合同签订、导游（领队）管理等方面全面开展自查自纠，对自查中发现的问题，认真分析，逐项整改，并对旅游企业自查情况开展不定期检查工作。 

二、探索“一区一条例”立法 
   为进一步加强“两江一湖”风景区的管理，严格保护和合理利用风景名胜资源，风景区管委会启动了制定《杭州市富春江—新安江风景名胜区管理办法》的相关工作。该项目由我委（风景区管委会办公室）负责牵头，联合浙江大学城市学院法学院共同实施。经过前期大量走访调研工作，立法项目组梳理了国内外关于风景区（保护区）管理的相关文献资料，收集整理了19个省（市、自治区）的风景名胜区立法文本和52个其他国家级风景名胜区的立法文本，于今年9月形成《杭州市富春江—新安江风景名胜区管理办法草案》，并于10月向法制办正式申报规章项目。 

三、优化行政决策机制 
   1、重大行政决策事项纳入内部考核体系。将科学民主依法决策工作纳入委年度共性目标考核内容，加强对决策承办和执行情况的检查监督。严格执行《杭州市旅游委员会重大行政决策规则》，2017年依规完成《关于实施全域旅游发展战略，加快国际重要的旅游休闲中心建设的若干意见》等3项重大决策事项。 
   2、法律顾问制度与依法决策机制紧密结合。今年4月研究出台《杭州市旅游委员会法律顾问工作细则》。《细则》共24条，明确法律顾问主要工作职责，创新建立考核评价制度，并加大法律顾问参与行政决策的准入度。建立以委招标办、政策法规处、计财处为主体、法律顾问参与的合同联审制度，对于金额达到50万元以上项目合同，要求法律顾问出具书面意见，作为合法性审查的重要依据入档。截至10月，完成合同合法性审查82件。 
   3、落实重大行政执法决定法制审核制度。根据《市旅委重大行政执法决定法制审核制度（试行）》（杭旅政法）〔2016〕104号）的规定，建立重大执法决定法制审核事项目录，规定依法应组织听证的行政处罚、制定规范性文件等6类行政执法决定必须经过合法性审查。目前已出具合法性审查意见书（表）6份，重大行政处罚事项、重大行政决策事项、制定规范性文件事项各2份。 
   4、建立规范性文件衔接配合审查机制。良好运行以各处室自查、办公室把关、政策法规处审查的衔接配合审查机制，采取起草处室向政策法规处主动申报备案审查和办公室对OA系统文件发文审查的方式，有效堵塞规范性文件管理漏洞。今年上半年，我委顺利通过市法制办发文目录检查，未发现有件不备、备件不符问题。下半年按要求完成规范性文件清理工作，继续执行《杭州市促进会议与奖励旅游项目引进支持办法》（杭旅委〔2016〕100号）等5件规范性文件，拟对《杭州市人民政府转发市旅委关于加强杭州旅游目的地环境秩序管理实施意见的通知》（杭政函﹝2009﹞160号）提出修改建议。 

四、强化行政权力监督 
   1、落实行政执法全过程记录。严格执行《关于印发〈行政执法全过程记录制度〉的通知》，执法过程中充分利用数字对讲机、移动执法记录仪、监控设备等，实时记录并监控旅游执法过程；组织我委编制《浙江政务服务网行政处罚网上系统操作手册》，利用系统留痕记录、自动公开的功能，规范监督行政处罚流转程序。 
   2、贯彻行政处罚案卷书面审查机制。对委托执法实施中行政处罚案件在处罚事先告知、行政处罚决定两个节点法制审查，对实施完毕的处罚案卷根据《浙江省一般程序行政处罚案卷质量评查标准》进行评查。今年完成4件行政处罚案件评查工作，共8本案卷，均为合格以上案卷。 
   3、充分发挥特邀行政执法监督员作用。根据《杭州市旅游委员会特邀行政执法监督员工作规则（试行）》，邀请执法监督员参与行政执法检查、规章制定等工作。有的加入行风检查员队伍，监督我委旅游行风建设工作；有的参与旅行社专项检查，对执法人员行为进行全程监督；有的积极履职，多次参加《富春江—新安江风景名胜区管理办法》立法意见征求会及立项论证会。 

五、深化行政审批改革 
   围绕“最多跑一次”，委相关处室协调配合做好审批制度改革工作。严格落实国家旅游局取消领队资格审批等相关工作要求，对旅行社设立许可和导游证的审批流程进行了全面梳理和优化。综合运用浙江政府服务网，逐步实现行政权力事项及其运行流程从“线下到线上”。 

六、加强旅游市场监管 
   1、旅游市场监管多措并举。一是加大对日常旅游广告、现场团队、购物场所的检查力度。已检查各类旅游企业83家次；检查旅游团队和带团导游1033个次；检查《钱江晚报》、《都市快报》等主流媒体涉旅广告1782份次，旅游网站164余个次，纠正教育广告不规范问题17次。二是落实“春季行动”、“暑期整顿”、“秋冬会战”三个专项整治行动。联合各区、县（市）旅游质监执法机构，开展“不合理低价游”专项整治、本地“一日游”专项检查、出境游专项检查、在线旅游专项检查、旅行社异地交叉执法检查等五大专项整治，突出对“不合理低价游”、非法经营、强迫消费等严重扰乱旅游市场秩序的违法违规行为的督办、查处，共出动执法人员828人次，现场检查旅游企业221家次，检查在线旅游网站不合理低价旅游产品100次。三是积极组织开展随团暗访检查活动。主动与媒体、志愿者、热心市民等社会力量合作，组织“市民暗访团”，开展对以“一日游”旅游线路为主的暗访活动，共分34批次对西湖、千岛湖、瑶琳仙境等我市“一日游”热门线路进行了暗访；与行风监督员联合，开展以国内长线旅游线路为主的暗访活动，针对我市市民出行的热门旅游线路开展了8批次暗访检查。四是及时查处违法违规案件。加强对市条例的贯彻和执行，针对不实讲解误导旅游者、无许可证经营旅行社业务等违法违规行为加大查处力度，今年以来共发现涉嫌违法线索34条，约谈旅行社相关负责人28人次，发出《责令改正违法行为通知书》21份，实施行政处罚3起，罚没款金额107880元。 
   2、目的地管理形成合力。建立“1+3+N旅游管理体制”，即设立“旅游警察、旅游工商、旅游巡回法庭”，明确各部门监管职责、任务分工、衔接制度，进一步整合旅游市场综合监管力量。充分发挥市旅游目的地管理工作协调小组职能，协调市级相关职能部门和有关城区召开联席会议3次。8月份组织召开全市旅游目的地综合监管工作会议，以市政府名义重点部署旅游市场环境秩序综合监管任务。 
   3、高压态势加强面上秩序管控。针对峰会后“黄牛”、“野导”问题反复的情况，整治一线执法人员采取错时上下班办法，每天8:00-20:00采取车辆巡查、徒步巡查、监控巡查、定点蹲守等方式开展常态化联合执法，确保巡查时间不中断、整治区域无死角。至10月底，市、区两级出动联合执法人员25974次，开展联合行动86次，下发抄告单3次，驱赶野导4937人次，处罚239人次、罚款27370元；驱赶黑车1614辆次，处罚黑车28辆、罚款62200元；收缴涉旅非法小广告1.2万张，摄录“野导”拉客视频190多段。目前，重要区域和路段“野导”上路拦车拉客、聚集拉客现象等到有效遏制，专项整治工作得到徐立毅市长批示肯定。 

七、完善旅游多元化解机制 
   1、行政调解工作有条不紊。截止10月底，共受理日常旅游投诉1569件，通过行政调解案件处理率达100%，为游客挽回损失141万余元。在杭州国际旅行社“周游卡”退款纠纷中，我委及时启动重大投诉处理机制，对涉及的500名游客做好安抚协调工作，并及时启动划拨旅行社质保金工作，确保杭州国旅“周游卡”退款群体性投诉案件得到妥善处理。 
   2、大调解格局初步建立。与市中级人民法院联合下发《关于建立旅游纠纷多元化解机制的通知》、《杭州市旅游纠纷多元化解工作机制实施细则》，建立旅游纠纷调诉衔接工作机制，构建旅游纠纷人民调解、行政调解和司法调解的大调解格局。目前，我委已配合下城区、西湖区等人民法院利用旅游纠纷巡回审判点审理4起旅游民事纠纷案件；市旅游纠纷人民调解委员会也积极发挥作用，对西湖区人民法院委托的旅游纠纷案件进行了现场调解。 

八、丰富普法活动层次 
   1、学法用法常抓不懈。积极落实领导干部、公职人员学法用法，每年法律知识学习不少于40学时。今年重点落实公务员学法用法三年轮训计划，按照中共杭州市委组织部的文件精神，组织全委公务人员分四批完成参训，并落实先学后测制度，全员通过干部学习新干线网上测试。定期举办全委法律培训活动，今年5月、7月分批组织全体干部职工参观五四宪法陈列馆，学习宪法历程；8月举办《保密法》、《消防法》培训讲座；10月27日邀请一级律师授课《民法总则背景下旅游纠纷的法律救济》等。 
   2、“以案释法”创新运作。着力构建“谁执法谁普法”为特色的“以案释法”工作新机制。一是法治实践中贯彻说法。强化行政执法过程中的告知和公开义务，旅游投诉举报案件承办人、人民调解员、旅游协会在处理纠纷过程中结合案情展开释法说理。二是典型案例选编发布。市质监所对近年来较有参考借鉴价值的旅游投诉举报案例进行筛选、汇编，形成《杭州市旅游质监工作案例汇编》。《汇编》内含25个旅游投诉案例及7个行政处罚案例，均以通俗的语言“讲案释法”，让公众“案中学法”，增强普法宣传效果。 
   3、重点项目巩固提升。“中国旅游日”旅游服务法制宣传进社区活动已作为市直部门普法“九大活动”重点项目之一。今年5月19日，联合市旅游质监所、市旅行社协会等单位在信义坊东广场举行大型法制宣传服务活动。现场展开旅游法规、政策咨询、旅游维权及旅游常识的面对面讲解活动，共向市民及游客发放《浙江省旅游条例》《杭州市旅游条例》以及我委编撰的《游客维权手册》、《杭州市旅游质监工作案例汇编》等宣传材料近千份。 

九、有序开展依法行政日常工作 
   1、与质监所签订委托执法协议。根据《旅游社条例》《旅行社条例实施细则》《杭州市旅游条例》的修订情况，对行政执法委托协议进行修改，进一步明确旅游市场检查和行政处罚权限。与质监所签订《2017年行政执法委托书》，严格执行委托执法制度。 
   2、完成立法意见征求反馈。畅通意见征求渠道，统一书面回复要求，处理市法制办《杭州市会展促进条例》《杭州市城市照明管理办法》等34件征求函件，做到反馈及时、意见有据。 
    3、做好重大行政处罚案件备案。按要求完成杭旅委〔2017〕行政处罚第001号、002号案件上报市法制办备案。 
   4、梳理执法证持证情况。加强执法证件管理工作，排查证件到期、人员调动情况，做好换证更新工作。全委及质监所共有持证人员52人，完成换证人员24人，执法岗位持证率为100%。 
   5、行政处罚政务网上系统有序运行。综合权力事项库、行程处罚流程、行政处罚时效等事项，编制《浙江政务服务网行政处罚网上系统操作手册》，明确处罚环节各岗职责、流转人员，解释具体操作实务，保障行政处罚网上系统正常投入运行。    
   6、报送法制信息、报表等。全年上报法制信息14篇，采用12篇；按要求报送季度行政调解、复议、应诉报表及分析报告。